logo

Grote verschillen uitgavengroei publieke voorzieningen

De publicatie Publiek voorzien geeft inzicht in de ontwikkelingen in de uitgaven van 27 publieke voorzieningen in de periode 1998-2015 en biedt achtergronden bij die ontwikkelingen. Daartoe worden de uitgaven gerelateerd aan de ontwikkelingen in de dienstverlening, niet-personele middelen, loonkosten en arbeidsproductiviteit. De ontwikkelingen worden geduid aan de hand van het gevoerde beleid.

  • Tussen 1998 en 2015 nemen de uitgaven in de publieke sector toe met gemiddeld 3% per jaar; dit cijfer is gecorrigeerd voor inflatie. Iets meer dan de helft van de groei in de uitgaven komt door een toename van de dienstverlening, bijvoorbeeld meer leerlingen in het onderwijs en meer behandelingen in ziekenhuizen. Iets minder dan de helft van de uitgavenstijging komt doordat er per geleverde dienst meer uitgaven worden gedaan.
  • De uitgaven in de marktsector (ofwel de commerciële sector) zijn in dezelfde periode minder snel toegenomen (1,3% per jaar). De dienstverlening neemt daar wel ongeveer even snel toe (1,6% per jaar). De uitgaven per verleende dienst nemen in de marktsector dus licht af.
  • Vooral de personele uitgaven per geleverde dienst in de publieke sector nemen toe; de stijgende loonkosten worden niet gecompenseerd door toenemende arbeidsproductiviteit. De niet-personele uitgaven per geleverde dienst veranderen veel minder snel.
  • De verschillen tussen onderdelen van de publieke sector zijn groot. De dienstverlening neemt het meest toe bij zorg, vooral als gevolg van de vergrijzing maar ook door beleidswijzigingen.
  • De overheid heeft via financiering en, bijvoorbeeld, regelingen rondom toegang veel invloed op de ontwikkelingen van zowel de omvang van de dienstverlening als de uitgaven aan de verschillende voorzieningen.

Dit zijn enkele van de belangrijkste conclusies uit de publicatie Publiek voorzien van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het is goed mogelijk dat een stijgende kwaliteit een deel van de stijgende uitgaven kan verklaren. Helaas was het niet mogelijk de ontwikkelingen in de kwaliteit van de geboden dienstverlening mee te nemen. De gevolgen van de ingrijpende decentralisaties in het sociaal domein in 2015 zijn in dit rapport nog niet goed zichtbaar.

Uitgaven aan publieke voorzieningen
Het rapport Publiek voorzien omvat een breed scala van voorzieningen uit de curatieve zorg, (langdurige) zorg en ondersteuning, onderwijs, veiligheid en justitie (bijvoorbeeld politie en rechtspraak), sociale zekerheid en enkele overige voorzieningen; in totaal bestuderen we 27 publieke voorzieningen. In 2015 is er met de onderzochte voorzieningen 123 miljard euro gemoeid.

Het gaat in dit rapport uitdrukkelijk om uitgaven ten behoeve van de uitvoering van voorzieningen en niet om uitgekeerde of geïnde bedragen via bijvoorbeeld de sociale zekerheid of de belastingdienst. De curatieve zorg neemt 32% van de onderzochte uitgaven in beslag. De sectoren onderwijs en de (langdurige) zorg en ondersteuning volgen met respectievelijk 27% en 22%. Veiligheid en justitie (9%), sociale zekerheid (2%) en de overige sectoren (7%) nemen een veel kleiner deel van de uitgaven in beslag. Van de totale uitgaven aan publieke voorzieningen wordt in 2015 60% door de overheid gefinancierd. Burgers leveren 7% aan eigen betalingen en de resterende 33% valt grotendeels onder collectieve regelingen als de Zorgverzekeringswet. Het aandeel overheidsfinanciering van de publieke voorzieningen neemt tussen 1998 en 2015 met name in de zorg wat af. Maar bij de meeste andere voorzieningen blijft dit aandeel onverminderd groot. Hoewel het aandeel in de financiering afneemt, nemen de overheidsuitgaven toch toe (door de stijging van de totale uitgaven).

Uitgaven publieke sector groeien sneller dan uitgaven marktsector
De reële uitgaven (gecorrigeerd voor inflatie, uitgedrukt in prijzen van 2015) van de onderzochte voorzieningen bedragen in 1998 74 miljard euro. Ze groeien tot 2015 met gemiddeld 3% per jaar. In dezelfde periode neemt de omvang van de dienstverlening gemiddeld met 1,6% per jaar toe. De uitgaven per verleende dienst stijgen in deze periode dus met 1,3% per jaar. De reële uitgaven in de marktsector groeien in dezelfde periode met gemiddeld 1,3% per jaar minder snel dan bij de door ons onderzochte publieke voorzieningen, terwijl de ‘dienstverlening’ in de marktsector ongeveer even snel groeit als bij de publieke sector (1,6% per jaar). De uitgaven per verleende dienst dalen in de marktsector daardoor licht (gemiddeld 0,4% per jaar).

In perioden van economische neergang, neemt de dienstverlening (productie) van de marktsector af, maar dit gebeurt niet overal in de publieke sector.

Arbeidsproductiviteit publieke diensten blijft achter
Een belangrijke oorzaak van de groei van de uitgaven per verleende dienst bij de publieke voorzieningen zijn de stijgende personele uitgaven. Deze nemen ongeveer twee derde van de totale uitgaven in beslag. In de publieke sector neemt de inzet van personeel gemiddeld even snel toe als de dienstverlening. Dit betekent dat de arbeidsproductiviteit minder groeit dan in de marktsector. Dit heeft deels te maken met het feit dat de publieke diensten over het algemeen vaak arbeidsintensief zijn waarbij persoonlijk contact onderdeel is van de dienstverlening. Hierdoor is verregaande automatisering, zoals in de marktsector gebeurt, meestal niet mogelijk. Een minder sterke stijging van de arbeidsproductiviteit betekent dus niet dat de publieke sector minder goed presteert dan de marktsector. Uitzonderingen in de publieke sector zijn de sociale zekerheid en de belastingdienst, waar wel arbeidsproductiviteitswinsten zijn geboekt als gevolg van automatisering.

Loonkosten nemen toe
De loonkosten per uur nemen toe, ook wanneer we corrigeren voor inflatie. Dit betekent echter niet steeds dat de lonen van het personeel toenemen. In reële termen is een derde van de loonkostenstijging toe te schrijven aan een toename van de reële cao-lonen; twee derde heeft te maken met incidentele loonkostenontwikkelingen. Een verschuiving naar kwalitatief beter personeel, dat vaak duurder is, waardoor de loonkosten per verleende dienst toenemen. Hogere loonkosten kunnen dus ook wijzen op een verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening.

Grote verschillen in uitgavengroei tussen sectoren
De uitgaven in de curatieve zorg, de (langdurige) zorg en ondersteuning en veiligheid en justitie, nemen sneller toe dan gemiddeld, terwijl de uitgaven aan de uitvoering van de sociale zekerheid juist afnemen. Onderwijs en de overige voorzieningen tonen een uitgavengroei die onder het gemiddelde ligt (figuur 1).

De verschillen in uitgavengroei tussen de sectoren zijn deels te verklaren door verschillen in de groei van de dienstverlening. Deze is groot bij beide zorgsectoren. Dat komt doordat de doelgroep van de meeste zorgvoorzieningen toeneemt: de bevolking groeit en vergrijst. Daarnaast maken steeds meer mensen per hoofd van de bevolking gebruik van de zorgvoorzieningen (bijv. meer opnamen door medische technologie). Alleen bij de sector veiligheid en justitie neemt de dienstverlening af: de (geregistreerde) criminaliteit daalt.

Als we kijken naar de uitgaven per verleende dienst wijken de sectoren veiligheid en justitie en sociale zekerheid duidelijk af van de gemiddelde ontwikkeling in de publieke sector. Bij veiligheid en justitie nemen de uitgaven per verleende dienst sterk toe. Dat komt door de zogenoemde veiligheidsparadox: activiteiten op het gebied van preventie verminderen de criminaliteit, zijn niet zichtbaar in de door ons gemeten dienstverlening, maar leiden wel tot extra uitgaven.

In de sociale zekerheid wordt er steeds meer geautomatiseerd zodat er steeds minder personeel hoeft te worden ingezet. Bij zorg en ondersteuning wordt steeds meer personeel ingezet, maar neemt de dienstverlening nog sneller toe. In deze sectoren neemt de arbeidsproductiviteit dus toe en de uitgaven per verleende dienst nemen af (of stijgen licht). De gevolgen hiervan voor de kwaliteit van de dienstverlening zijn niet onderzocht.

Figuur 
Aandeel uitgaven in 2015, ontwikkeling uitgaven en dienstverlening, 1998-2015 (indexcijfers 1998 =100)

Bron: SCP (DPS)

 

Dienstverlening verandert door vergrijzing en maatschappelijke ontwikkelingen
Doordat de bevolking groeit, ontgroent en vergrijst, verandert de dienstverlening. De doelgroep van onderwijs en jeugdzorg neemt af, terwijl de doelgroep van verpleging en verzorging juist toeneemt. Er vinden dus verschuivingen plaats tussen verschillende voorzieningen en sectoren. Overheden en aanbieders van voorzieningen proberen tijdig in te spelen op de demografische veranderingen. Leegstaande scholen, lange wachtlijsten in tehuizen of sterk oplopende uitgaven, kunnen anders het gevolg zijn.

Maatschappelijke veranderingen hebben ook invloed op de dienstverlening zelf. De vraag naar hulp in bijvoorbeeld de jeugdzorg of de gehandicaptenzorg wordt opgestuwd door de complexer wordende maatschappij en de eisen die aan mensen worden gesteld. Als gevolg van nieuwe technologieën zijn in ziekenhuizen steeds meer behandelingen mogelijk. En economische neergang leidt tot meer uitkeringsgerechtigden. Deze ontwikkelingen zorgen voor een toename van de dienstverlening per hoofd van de bevolking.

Invloed van beleid
De mate waarin de uitgaven aan publieke voorzieningen groeien of krimpen zijn deels ook het gevolg van politieke keuzes en beleidsingrepen. Bij sommige voorzieningen stuurt het beleid op meer of betere dienstverlening zoals bij onderwijs, en kinderopvang; bij andere voorzieningen wordt juist gestuurd op het in de hand houden van de groei in de dienstverlening zoals de zorg. Dit heeft directe gevolgen voor de uitgaven. Het in de hand houden van de uitgaven vindt verder zijn weerslag in bijvoorbeeld beperking van de salarisgroei (onderwijs) of inzet van personeel (Openbaar Ministerie). Tot slot kunnen eisen aan de kwaliteit van de dienstverlening de uitgaven juist opstuwen zoals meer leidsters per kind in de kinderopvang en meer eenpersoonskamers in de zorginstellingen.

Bekijk de publicatie Publiek voorzien.

 

Meer informatie overde publicatie:

 

 

Home / Nieuws / Grote verschillen uitgavengroei publieke voorzieningen

Menu