Beleidsanalyse toont aan hoe mensbeelden de beleidvorming kunnen beïnvloeden: Effectief beleid heeft oog voor verscheidenheid aan mensen
Beleidskeuzes worden voor een belangrijk deel ingegeven door vastomlijnde mensbeelden: aannames over het leven en gedrag van mensen op wie het beleid betrekking heeft. Beleid gaat enerzijds vaak uit van het ideaalbeeld van de rationele, welwillende en verantwoordelijke mens die eigen keuzes maakt en vooruit kan kijken naar de toekomst. En anderzijds is beleid regelmatig gebaseerd op het beeld van de kwetsbare mens die niet zelf in staat is om verantwoordelijke en rationele keuzes te maken en daarbij moet worden ondersteund. Mensbeelden hebben we allemaal, want ze maken de wereld overzichtelijk en behapbaar. Maar mensbeelden zijn altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Het risico hiervan is dat mensen die buiten of tussen deze twee uitersten vallen of op ‘een andere manier’ kwetsbaar zijn geen of zelfs negatieve beleidsaandacht krijgen.
Met de analyse ‘Mensbeelden achter beleid’ onderzocht het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de rol van mensbeelden in de beleidvorming. Als vervolg op het SCP-essay ‘Mensbeelden in beleid’ (oktober 2022) heeft het SCP de mensbeelden in beleid geanalyseerd rond een ‘Leven Lang Ontwikkelen’ en de ‘Covid-vaccinatiestrategie’.
Risico op uitsluiting
Het rapport onderstreept dat als er in beleid een vereenvoudigd mensbeeld dominant is, het risico bestaat dat de overheid groepen uitsluit. Zo signaleert het SCP dat mensen die niet welwillend tegenover bepaald beleid staan, buiten beschouwing worden gelaten of zelfs in een negatief daglicht worden geplaats. Zo werden vaccinatieweigeraars tijdens coronapersconferenties bestempeld als irrationeel en onverantwoordelijk. Mensen die zich niet willen ontwikkelen omdat zij andere prioriteiten hebben, worden in het LLO-beleid niet altijd bediend.
Daarnaast blijkt uit de analyse dat wanneer een mensbeeld sterk gekoppeld is aan een specifiek beleidsdoel of domein, het risico bestaat dat andere prioriteiten en rollen van mensen buiten beschouwing blijven en andere vormen van kwetsbaarheid en kracht onderbelicht zijn. Zo wil de overheid met het Leven Lang ontwikkelen-beleid burgers stimuleren om zich te ontwikkelen op de arbeidsmarkt terwijl ze van diezelfde burgers ook verwacht dat ze meer (mantel)zorg verlenen. Bij het covid-vaccinatiebeleid was er bijvoorbeeld wel oog voor de fysieke gezondheidsproblemen van burgers, maar bleven de mentale gezondheidsproblemen van jongeren in eerste instantie buiten beeld.
Nuance en invloed politiek
Het onderzoek laat ten slotte ook zien dat mensbeelden niet in beton zijn gegoten. In beide beleidsdossiers zien we kleine verschuivingen: meer aandacht voor de verschillen tussen (groepen) mensen en voor mensen in een kwetsbare positie. We zien bovendien dat beleidsmedewerkers vaak een genuanceerder en diverser mensbeeld hebben dan in het beleid naar voren komt. De betrokken bewindspersonen, politieke kaders en belangen en het politiek en publiek debat drukken een belangrijk stempel op het mensbeeld in beleid. Een diverser en genuanceerd mensbeeld in beleid vraagt dus niet alleen iets van ambtenaren, maar ook van de politiek.
Geen allesomvattend mensbeeld
Het is belangrijk dat beleidsmakers zich ervan bewust zijn dat er geen allesomvattend mensbeeld bestaat dat op iedereen toepasbaar is. Het SCP draagt mogelijkheden aan om bij beleidsprocessen rekening te houden met de grote verscheidenheid aan mensen. Het expliciet maken en bevragen van de mensbeelden waar beleid vanuit gaat, helpt bij het doordenken over gevolgen voor verschillende groepen burgers en zal risico’s op uitsluiting zichtbaar maken en daarmee voorkomen.
Aannames toetsen en variatie in aanpak
Het SCP geeft aan dat het belangrijk is om aan het begin en gedurende het beleidsproces te reflecteren op mensbeelden. Toets de beleidstheorie en aannames over hoe mensen zijn en zich gedragen bij burgers, uitvoeringsorganisaties, experts en andere betrokkenen. Daarnaast zouden beleidsmakers aandacht moeten hebben voor wat mensen kunnen, willen, moeten en mogen. Verschillende soorten mensen vragen om verschillende typen interventies die passen bij de verschillende motieven, perspectieven, zorgen, behoeften en sociale omgevingen van mensen. In het LLO-beleid en de Covid-vaccinatiestrategie is overigens een aantal goede concrete voorbeelden te zien van interventies die hier wel rekening mee houden.
Integrale blik en beleidskeuzes uitleggen
Verder dient beleid rekening te houden met de verschillende rollen die mensen in het dagelijks leven vervullen. Dat vraagt om een integrale blik over de grenzen van domeinen en doelgroepen heen en om samenwerking en afstemming tussen ministeries. Ten slotte moet de overheid beleidsdoelen zichtbaar maken voor burgers en keuzes duidelijk uitleggen. Hierbij dient de overheid wel begrip te tonen voor andere perspectieven, belangen en zorgen want beleid heeft altijd een normatieve boodschap die niet iedereen zal bevallen.